So funktioniert der Emissionshandel außerhalb der EU

2022 hat die Europäische Union (EU) beschlossen, eine Art Klimazoll für Importe aus manchen Ländern einzuführen. Er gilt für Staaten, die kein dem europäischen Emissionshandel (EU ETS) vergleichbares System für den Ausstoß von Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen eingeführt haben. So will die EU Nachteile für heimische Unternehmen vermeiden, die im weltweiten Wettbewerb stehen. Konkret sieht dieser sogenannte CO₂-Grenzausgleichmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) vor, dass Importeure von Gütern wie Eisen, Stahl, Zement oder Aluminium künftig eine Abgabe entrichten müssen. Die Höhe der Abgabe richtet sich nach der Differenz zwischen dem CO₂-Preis im Produktionsland und dem des EU ETS. Gibt es dort kein CO₂-Handelssystem, entspricht die Abgabe dem Zertifikatspreis der EU.

Ein guter Grund also, einmal genauer hinzuschauen, wie andernorts der Emissionshandel gestaltet ist. Derzeit gibt es in zwölf Nicht-EU-Staaten bereits CO₂-Handelssysteme. Das geht aus einer Übersicht der International Carbon Action Partnership hervor, der heute 33 Nationen angehören. Manche der Systeme gelten landesweit, andere nur auf regionaler Ebene.

China: regionale Handelssysteme mit unterschiedlichen Regeln

China hat 2013 begonnen, in einigen Provinzen – etwa in Peking, Guangdong oder Hubei – Handelssysteme aufzubauen. Mancherorts sind, anders als in der EU, nur Industriebetriebe zur Teilnahme verpflichtet, in anderen Provinzen zusätzlich auch Stromerzeuger oder der Transportsektor.

Einen Teil der CO₂-Zertifikate erhalten die Unternehmen kostenlos, den darüber hinaus gehenden Bedarf müssen sie über Auktionen decken. Zudem können sie untereinander mit den Emissionsrechten handeln. Wie viele Zertifikate ein Unternehmen gratis bekommt, richtet sich in der Regel entweder nach seinem CO₂-Ausstoß in der Vergangenheit – oder aber, ähnlich wie in der EU, nach Effizienz-Benchmarks: Die Unternehmen erhalten so viele kostenlose Zertifikate, wie die branchenweit effizientesten Anlagen ihrer Art für das jeweilige Produktionsvolumen benötigen. So unterschiedlich die einzelnen Systeme gestaltet sind, so sehr weichen auch die Zertifikatspreise voneinander ab. Lag zum Beispiel in Peking der Durchschnittspreis im Handel der Teilnehmer untereinander 2023 bei umgerechnet knapp zwölf Euro, so waren es in Fujian nur etwa drei Euro. Zum Vergleich: Im EU ETS bewegt sich der Preis im Frühjahr 2024 um die 70-Euro-Marke.

Darüber hinaus hat China 2021 ein separates landesweites Handelssystem ausschließlich für Stromerzeuger eingerichtet. Gemessen an der zertifikatspflichtigen Emissionsmenge handelt es sich dabei um das größte ETS (Emissions Trading System) der Welt. Die Exportgüter, die dem europäischen CBAM unterliegen, sind nur indirekt davon betroffen – der für ihre Fertigung nötige Strom wird damit etwas teurer. Der Durchschnittspreis lag hier 2023 bei umgerechnet fast neun Euro.

USA: Bundesstaaten gehen voran

Ob Demokraten oder Republikaner: Auf nationaler Ebene findet der Emissionshandel bis heute kaum Fürsprecher. Deshalb gibt es in den USA kein landesweites ETS – und das dürfte sich auf absehbare Zeit auch nicht ändern. Anders sieht das auf Ebene der Bundestaaten aus. Einige von ihnen sind selbst aktiv geworden: Kalifornien, Washington, Massachusetts sowie ein Verbund von zehn Staaten an der Ostküste haben jeweils eigene Systeme implementiert. Letztere sowie Massachusetts verpflichten nur Stromerzeuger zur Teilnahme, in Kalifornien und Washington unterliegen daneben auch Unternehmen aus den Sektoren Industrie, Gebäude und Verkehr dem Emissionshandel.

Das kalifornische System deckt etwa drei Viertel der gesamten Emissionen des Bundesstaates ab. Rund 70 Prozent der Zertifikate werden per Auktion vergeben, der Rest gratis. Auch hier bemisst sich die Gratiszuteilung an Effizienz-Benchmarks. Ähnlich wie in der EU fließen die Einnahmen vor allem in Klimaschutzmaßnahmen, unter anderem in Förderprogramme für die Industrie. Bei den Auktionen wurde 2023 ein durchschnittlicher Preis von umgerechnet 33 Euro erzielt.

Washington hat sein ETS erst 2023 eingeführt. Die zentralen Bestimmungen hat der Bundestaat von Kalifornien übernommen. Da gemessen am CO2-Ausstoß weniger Zertifikate zur Verfügung stehen, ist deren Preis deutlich höher als in Kalifornien: Bei den Auktionen mussten die Unternehmen 2023 im Durchschnitt umgerechnet fast 50 Euro bezahlen.

Großbritannien: Orientierung an der EU

Bis zum Brexit nahm Großbritannien am EU ETS teil. Mit dem Austritt aus der Union haben die Briten ein eigenständiges Handelssystem geschaffen, das sich aber in Teilen eng an das der Europäischen Union anlehnt. Die britische Regierung hält sich offen, das eigene System künftig mit dem europäischen zu verknüpfen. Zur Teilnahme verpflichtet sind Stromerzeuger und energieintensive Industriebetriebe. Zudem müssen Fluggesellschaften für innerbritische Flüge sowie für solche aus Großbritannien in die EU und in die Schweiz, nach Island und Norwegen CO₂-Zertifikate vorlegen.

Die Emissionsrechte werden zum größeren Teil per Auktion vergeben. Eine kleinere Menge erhalten Industrieunternehmen, die im globalen Wettbewerb stehen, gratis. Die Zahl der kostenlos ausgegebenen Zertifikate sinkt in den nächsten Jahren stetig. Der durchschnittliche Auktionspreis lag 2023 bei umgerechnet 62 Euro. Die Erlöse fließen in den allgemeinen Staatshaushalt – anders als in der EU, wo die Mittel vor allem dem Klimaschutz dienen.